央视“3.15”晚会之后，关于会销骗人的类似报道频繁出现，几乎每篇都涉及保健品。会销是一种销售方式，本身并不违法，关键在于规范；保健品虚假宣传，是违规违法行为。不能把保健品与保健食品混为一谈。时至今日，保健品仍没有一个科学的统一的定义，市场上称之为有保健作用产品、用品、农副产品并不少见。保健食品则不一样，它有严格的法律定义，经过30多年实践，不断完善，保健食品行业法制建设日臻成熟。
实践证明，保健食品行业对于调整产业结构、拉动内需、扩大就业、增加税收、改善人民体质、减少公众医疗费用开支、促进国民经济可持续发展等方面，发挥着不可代替的作用。
从“卫药健字”到“卫食健字”
保健食品属于大健康产业的范畴，在我国起步较晚，始于20世纪80年代中期。随着经济的发展和人民的生活水平的提高，人们更注重自身的健康，食品类（当时称滋补保健品或保健品）保健品率先出现在人们的日常需求行列，人参、鹿茸、蜂王浆、太阳神口服液、娃哈哈儿童营养液、昂立一号、振华851等拉开了中国保健市场的序幕。但由于缺乏管理法规，市场比较混乱。出现“做广告、造概念、各领风骚两三年”的混乱局面。为了规范市场，维护人民的健康，国家逐步加快了立法的步伐。
1987年10月，卫生部发布《中药保健药品的管理规定》，明确规定，中药保健药是指对人体有一定程度的滋补营养、保健康复作用，长期服用对人体无害的药品。中药保健药品，不得加入麻醉药品、精神药品、放射性药品、剧毒药品。一般不使用被国家列为重点保护的濒危动、植物药材和以进口为主的原料，所用的辅料、添加剂，应符合药用要求和食品卫生的有关规定。并授权省级卫生行政部门审批中药保健药品，“卫药健字”制度开始实行，从此开始了我国保健食品行业的立法实践。《中药保健药品的管理规定》的实施，把当时的“保健品”纳入《药品管理法》监督管理轨道，保健品市场的混乱局面得到很大改善，同时也大大鼓舞了企业投资热情。因此，1987年被称为中国保健行业元年，中国保健食品行业进入第一个高速发展的阶段。
1995年，《中华人民共和国食品卫生法》（已废止）颁布，首次以法律的形式确立了保健食品的法律地位。其中第22条和23条分别规定：“表明具有特定保健功能的食品，其产品及说明书必须报国务院卫生行政部门审查批准，其卫生标准和生产经营管理办法由国务院卫生行政部门制定。表明具有特定功能的食品，不得有害于人体健康，其产品说明书内容必须真实，该产品的功能和成分必须与说明书一致，不得有虚报。”
1996年，卫生部（卫计委前身）颁布了《保健食品管理办法》，将保健食品定义为：“表明具有特定保健功能的食品，适用于特定人群使用，具有调节机体功能，不以治疗为目的的食品”。其定义含有三要素：食品的一类；与一般食品的区别有功效作用，具有调节人体机能的功能；不是药品，不是为治疗疾病而生产的产品。保健食品是一类特殊的食品，界于普通食品和药品之间，它可以改善亚健康状态、降低疾病发生概率，正常食用不会对人体产生毒副作用，不产生急性、亚急性或者慢性危害。《保健食品管理办法》颁布后，保健食品审批程序、检验方法、技术规程、卫生要求、卫生标准、卫生标识、功能学检验机构认定与管理办法等20余部有关规范文件相继颁布实施，“卫食健字”开始进入人们的视线。
涉及300多项法规，规范保健食品
自1987年实施《中药保健药的管理规定》以来，中药保健药品发展迅速，一些产品对辅助治疗疾病起到了积极作用。但是，在已审批的中药保健药品中，还存在诸多问题：有的命名不规范、组方不合理；有的厂家将治疗药品申报为中药保健药品，长期服用此类产品，可能会给消费者健康造成潜在危害。为此，从1999年开始，卫生部、食品药品监督管理局，开展了中药保健药品清理整顿工作，整顿期为3年。国家公告撤销中药保健药品批准文号，符合药品报批条件的，按药品注册管理办法审批；符合保健食品报批条件的，按保健食品注册管理办法审批。从2004年1月1日起，“健字”药品不得在市场上流通。自此，结束了“保健药品”“保健食品”共存的时代。
2003年，当时的国家食品药品监督管理局开始行使原卫生部对保健食品准入等项职能，先后发布了《保健食品注册管理办法（试行）》《营养素补充剂申请与审评规定（试行）》等8个相关规定的通告，以及《关于保健食品申报受理审批工作的公告》《关于启用新的保健食品各种申请表相关事宜的公告》等一系列规章。
2009年6月实施的食品安全法第51条仍将保健食品纳入范围，国家又陆续颁布了一系列规章，进一步完善了保健食品定义，使保健食品的准入、生产、监管等各环节得到了进一步规范。
2015年修订的食品安法是史上最严的一部法律，将保健食品列入“特殊食品”，实行严格监督管理。由旧法的1条增至13条，涵盖入市前的许可管理、生产管理、市场监督、广告管理、违法处罚等，对违法者依法从重处罚，配套法规、规章也陆续出台。
经过几十年的努力，我国保健食品行业已经构建了一个比较完整的法律法规体系，与保健食品有直接关系的法律、法规、规章、规范文件、技术标准300多项，涵盖了保健食品注册、报备、生产、经营、市场监管、流通全过程，涉及所有保健食品，有效地促进了保健食品产业安全有效健康发展。随着社会经济的发展、科技的进步和立法实践的丰富，我国保健食品的法律法规体系逐步完善，在保健食品安全监管中发挥着重要的作用。
中药配方保健食品，未来走向世界
保健食品世界上没有统一的名称，但每个国家都有适合本国的法律法规进行监管。如美国“膳食补充剂”实行报备制，相继颁布《营养标签与教育法》《膳食补充剂健康教育法》等，对健康声称、营养素含量声称、功能声称做出了规范。发达国家的有关法制建设我国可以参考，但不能照搬。中医中药在中国有几千年的历史，开发中药配方组成的保健食品是我国的特色和优势，应不断完善有关法律法规，促进中国保健食品行业健康发展。
我国“功能声称”的食品不仅有保健食品，而且还有营养标签食品，用《预包装食品营养标签通则》《特殊膳食用食品标签通则》规范这类食品。营养标签与世界发达国家是接轨的，既有营养成分声称，又有营养成分功效的声称，这类产品与保健食品互为补充，为消费者提供多种选择。
保健食品行业是朝阳产业，是大健康产业的重要组成部分。2016年卫生与健康大会提出：“要把人民健康放在优先发展的战略地位，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，加快推进健康中国建设。”《“健康中国2030”规划纲要》指出，2020年，健康产业总体规模超过8万亿，2030年达到16万亿。《国务院关于促进健康产业发展的若干意见》将保健食品行业列为健康服务业的支撑产业。国家正在综合施治，多策并举，以创新引领健康产业发展，以改革推动健康产业发展，以政策支持健康产业发展。健康产业未来将成为国民经济的重要支柱产业，目前，保健食品企业已达2600多家、从业人员600多万、产值近4000亿规模。保健食品行业今后还将大发展，从事保健食品企业、企业家，要满怀信心，依法经营、诚信经营，用实际行动落实《“健康中国2030”规划纲要》，不仅要满足国人的健康需求，还要走出国门，为世界人民的健康服务。
（张凤楼）
